段柄仁：地方志法治化的里程碑

地方志法治化的里程碑

——《地方志工作条例》颁行十周年有感

段柄仁

《地方志工作条例》（以下简称《条例》）是社会主义新方志编修工作在国家层面迈向法治化的开山之作，或者说是依法治国方略在地方志工作领域得以实施的标志性文献。《条例》颁布10年的实践说明，它对中国特色社会主义法律体系的构建和完善，具有丰富深化和填空补缺的意义，对社会主义现代化建设中的文化事业大发展大繁荣，特别是基础文化建设，起了不可替代的促进作用。《条例》对地方志事业的发展，更是给以定性、定向、定位、定规的直接指导和规范，起到了前所未有的推动作用。可以说，这10年，志书数量和质量的提高，志鉴精品的不断涌现，地方志社会影响的扩大和服务功能的增强，地方志工作内涵和外延的丰富，方志理论研究成果的迭出，工作机制体制的确立和完善，以及队伍整体水平的大幅提升，都和《条例》的颁布实施密不可分。

1．《条例》给地方志定性、定向，为解决地方志“是什么，为什么，如何为”提供了法律依据。《条例》第一条开宗明义讲制定目的：“为了继承和发扬中华民族优秀文化传统，全面、客观、系统地编纂地方志，科学、合理地开发利用地方志，发挥地方志在促进经济社会发展中的作用，制定本条例。”这实际上是对为什么编修地方志作出了明确回应：一是为了中华民族优秀文化传统的继承和发扬，二是为了促进经济社会发展。同时也肯定了地方志编纂理论和应用理论的两个原则，即志书编纂应全面、客观、系统，开发利用应科学、合理。《条例》对地方志是什么作了明确界定。地方志不仅仅指地方志书，还包括地方综合年鉴，第一次把地方综合年鉴纳入地方志的工作范畴，使地方志工作形成志鉴并行的格局。对方志界争论多年的地方志书是什么，年鉴是什么，也作了明确界定。“地方志书是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献”，地方综合年鉴则是“年度资料性文献”。也就是说，资料性是地方志的本质特征。它不同于追求因果关系等发展规律的理论性著述，不同于追求知识汇集和传播的知识性著述，更不同于文艺作品。因此，以法律条文确定地方志的性质，就等于在文化领域有了一个“法定户口”，也就为建立方志学学科提供了法律依据。资料性又决定了地方志书和年鉴在编纂方法上是记述而非论述，而且是全面系统地记述，“应当做到存真求实”“应当吸收有关方面的专家、学者参加”等。这就对志鉴编纂理论的核心原则作了回应和认定。在应用理论上，不仅明确规定了“地方志工作应当为地方经济社会的全面发展服务”“应当积极开拓社会用志途径”“开发利用地方志资源”，而且具体指出了“可以通过建设资料库、网站等方式，加强地方志工作的信息化建设。公民、法人和其他组织可以利用上述资料库、网站查阅、摘抄地方志”。在方志管理理论上，关于法规制度、机构设置、队伍建设、资料收集、方志馆馆藏等方面都有涉及。《条例》吸取并肯定了方志界达成共识的思想理论，不仅使《条例》具有地方志理论的支撑，而且对地方志的性质规定更具科学性和权威性，对方志理论的研究、创新也是有效的提示和巨大的推进。

2．把地方志书编纂工作拓展为地方志工作，确立了地方志工作的基本范畴和地方志编纂的核心原则。首先《条例》对地方志的外延作了增补，把地方综合年鉴纳入地方志范畴。也就是把同样以特定体例如实记述史实的资料性文献，同样有区域性、时限性、传承性的两种著述归于一统，同管同修，不仅可以解决年鉴长期存在的归属不定、标准不一、时生时灭的问题，也有利于地方志书资料的积累和整理，深化志书编者对地域特点、时代特征及其发展变化的认识，提高志书编纂的质量和效率。其次是对地方志编纂工作的外延作了拓展，确认工作范畴不仅仅是志鉴编纂，而且包括管理和开发利用。管理又具体化为领导、指导，规划、计划，队伍建设，收集保存资料，检查验收，理论研究等。开发利用也有组织整理旧志，开拓社会用志途径，通过建设资料库、网站等方式加强信息化建设等方面的规定。再次是对地方志编纂的核心原则和内容作了确认。方志界通常讲的志书编纂原则有：存真求实、全面客观、横分纵述、述而不论、越境不书、生不立传、详今略古、执简驭繁等。《条例》择其核心原则“存真求实”和“全面客观”加以表述。“存真求实”，就是如实记载史实，就是秉笔直书，是志书编纂首要原则。“全面客观”是所记述的内容必须从全局着眼，“五位一体”，即记述“本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状”“纵不断主线，横不缺要项”，不遗漏重要方面和重大史实。记述一定要客观公正，不可以主观需要剪裁客观内容。这就为地方志编纂得以永续发展创造了条件。

3．以政府职责为中心，从法律上确立了地方志编修工作的基本体制和机制。作为国家行政部门自身行使职权的法规，《条例》紧紧围绕行政这个核心问题，对政府在地方志工作领域的权利和责任以及行使权利和履行责任的体制机制，作了明确的规定。在我国志书编纂历史上，早有“官书”“官办”“官职”“官责”的认识，但中华人民共和国成立后的一段较长时期内，相当多的政府部门并未真正把地方志编纂看作自己的职责。有些领导甚至认为编修志书“是可有可无的临时性任务”“是社科研究部门、档案馆藏部门的职责”。因此，机构设置、人员编制、运行经费和办公设施等迟迟不能到位，不少地区地方志工作被边缘化。直到1998年2月，中国地方志指导小组颁布《关于地方志编纂工作的规定》，确立了“党委领导，政府主持”的修志体制，方志界据此提出了“一纳入、五到位”的要求，才把政府推向修志的主体地位，新方志的编修才有很大起色。即便如此，修志工作在不少地区仍然存在随意性较强、时断时续的情况，以及发展严重不平衡问题。《条例》把政府对志鉴编修的职责，以行政法规形式认定，提出“县级以上人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导”“地方志工作所需经费列入本级财政预算”“省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域地方志编纂的总体工作规划”，并赋予“国家地方志工作指导机构”统筹规划、组织协调、督促指导全国地方志工作，“县以上地方人民政府负责地方志工作的机构”主管本行政区域的地方志工作，履行组织、指导、督促、检查，拟定工作规划和编纂方案，组织编纂地方志鉴，搜集保存资料，整理旧志，推动理论研究和开发利用方志资源6个方面的职责。

《条例》对以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，规定了由本级人民政府负责地方志工作的机构按照规划组织编纂，特别强调了“其他组织和个人不得编纂，擅自编纂出版的，要依法查处”。资料是编修志鉴的基础，《条例》为此专门写了一条，“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构，可以向机关、社会团体、企事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料，有关单位和个人应当提供支持”，但涉及国家、商业秘密和个人隐私以及不符合档案开放条件的除外，提供资料的所有人或持有人可以获得适当报酬，但不得提供虚假资料。《条例》还有关于志书出版的检查验收和对有突出成绩和贡献者应给予表扬奖励等条款。总之，《条例》对地方志工作体制和机制的大框架及其他重要方面都予以认定，明确而审慎，同时又为方志事业的创新发展提供了空间，留下了余地，开合适度，切时切实。

4．承前启后，继往开来，为把地方志事业法治化推上新的台阶，由法规上升为法律，打下了基础，开辟了通道。《条例》的施行，为规范全国地方志的编纂、管理和开发利用等工作提供了法规引导和保障，使地方志事业发展环境大为改观，修志工作出现了由“干冷”向“温热”转换的曙光，也为全国各地制定地方性法规和政府规章提供了依据和范本。现在绝大多数省（自治区、直辖市）制定了地方志工作的法律规章并积极予以落实，地方志事业法治化进程明显加快。1958年10月，国务院科学规划委员会地方志小组根据历史经验和现实需求制定并向全国印发《关于新修地方志的几点意见》，这是中华人民共和国成立以后关于地方志编纂的第一个纲领性文件。1961年3月，中国科学院地方志小组和国家档案局制定《关于新修方志提纲（草案）》。1985年4月，中国地方志指导小组印发《新编地方志暂行规定》，明确了编纂社会主义新方志的指导思想、方针任务、组织领导以及编写各类方志的体例、方法等，是国家授权发布的第一个关于编纂新方志的指导性文件。1998年2月，中国地方志指导小组印发《关于地方志编纂工作的规定》，进一步完善了修志的指导思想，把“政府主持”延伸为“各级修志机构是政府的常设机构”，并规定了11项主要任务，还要求“运用现代化手段建立方志地情资料库，推向社会，逐步实现信息网络化”，以及“建立方志馆”等。这是在总结首轮规划志书编纂经验的基础上重新修订的文件，对全国地方志工作起了重要指导和促进作用。《条例》在前人成果的基础上适应社会变革的新情况和地方志工作发展的新需求，修改充实、完善、提高，并上升为法规。

伴随着我国经济社会发展进入新常态，地方志工作也向地方志事业转换，《条例》面对迅速发展的新形势，已有力不从心之感。一是在志鉴编纂上，已由省、市、县三级发展到乡、镇、街道以及企事业单位、跨省区部门等，同时出现了专事修志的文化企业，而《条例》只规范省、市、县三级综合志鉴的编纂。二是在队伍建设上，急需高层次人才，而缺乏科学有效的选拔培训机制。三是在志鉴开发利用上，如何与市场接轨，走向大众，走出国门，至今仍然是一个难题。四是不少地区的机构和编制，远不适应地方志工作的需求，地方志工作机构的领导干部不懂业务、人员不稳定、人才留不住的现象相当普遍。五是随着政府职能改革，不少事项转为社会化管理，地方志资料搜集、组织编纂、开发利用等工作如何与之适应，也需要进行规范。特别是《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》的出台，既是落实《条例》的一项重大成果，又在《条例》的规范内有许多创新、突破。比如把地方志事业纳入国家“四个全面”的战略布局，地方志工作的事业化、地方志事业的体系化等，就需要有对应的法律规范。六是《条例》虽已颁布实施10年，但至今仍有些单位没有认真落实，甚至无视它的存在，一个重要原因是法规缺乏面向全社会的权威性。这些问题说明，应把方志事业法治化推向新的阶段，尽快启动地方志法立法程序，将法规上升为法律，以适应地方志工作的社会化，增强依法治志的权威性。

（作者单位：北京市人大常委会）