邱新立：地方志发展史上的一座里程碑

地方志发展史上的一座里程碑

——谨以此文纪念《地方志工作条例》颁行十周年

邱新立

2006年5月18日，国务院总理温家宝签署中华人民共和国第467号国务院令：“现公布《地方志工作条例》，自公布之日起施行。”《地方志工作条例》（以下简称《条例》）的颁布施行，使地方志工作从此纳入法治化轨道，进入依法推进的新时期，因此，说它是地方志发展史上的一座里程碑，具有全局性、根本性和战略性的重大意义，是毫不为过的。

《条例》从无到有，最终定格为22条，凝聚了无数人的心血和汗水。由于工作的关系，我荣幸地参与了《条例》制定的全过程，负责报送国务院法制办之前的立项论证报告和文本的草拟以及报送后协助斟酌、修改等工作，可说是参与了大大小小文字上的修改加工和中国地方志指导小组办公室（以下简称“中指办”）层面方方面面的组织协调，多少的艰辛和期待，流淌的汗水和《条例》出台后的尽情欢笑，此情彼景，至今思来仍历历在目！值此《条例》颁布施行10周年之际，简要回顾一下其制定过程，介绍当时对一些问题的思考，可能不仅会对时下呼声渐高的修订完善工作有所裨益，不少讨论还有学术史的意义，更是一个当事人对《条例》走过十载春秋的深切纪念。

全国地方志立法工作从2003年下半年正式启动，2003年9月写出第一稿。2003年年底，形成了《条例》第六稿，印发各地方志工作机构和有关专家学者征求意见。2004年2月，根据反馈意见，完成了《条例》讨论稿，即第七稿，并递交于该月召开的中国地方志指导小组三届三次会议讨论。在这次会议上，中国地方志指导小组组长陈奎元强调了加强地方志工作立法的重要性和紧迫性。2005年6月，指导小组正式向国务院报送《关于报请审批〈地方志编纂管理条例〉（送审稿）的请示》。该年7月，国务院法制办征求了人事部、财政部等21个部委以及各省、自治区、直辖市人民政府的意见。2006年1月5日，国务院办公厅印发《关于做好国务院2006年立法工作的意见和国务院2006年立法工作计划的通知》（国办发〔2006〕2号），地方志立法工作被正式列入《国务院2006年立法工作计划》。5月18日，《条例》颁布施行。

整个工作过程历时近3年，大致可以2005年6月为节点，分为前后两个阶段。第一阶段的工作重点，主要是在地方志系统意见基本一致的基础上，起草立项论证报告和《条例》文本，完成送审稿报送国务院前的所有准备工作，其成果标志就是2005年6月下旬向国务院正式报送的《关于报请审批〈地方志编纂管理条例（送审稿）〉的请示》（〔2005〕社科办字10号）及两个附件——《地方志编纂管理条例（送审稿）》和《关于制订〈地方志编纂管理条例（送审稿）〉的说明》。第二阶段的工作重点，就是在征求社会各方面意见的基础上，修改完善送审稿，完成立项和审批工作，其成果标志就是《条例》的颁布施行。两个阶段的工作重点虽然不一样，但总的目标是一致的，即在是否将当前地方志工作中亟待解决的重大问题说够、说透，以及是否为地方志事业长远发展留足空间的前提下，确保地方志立法工作尽早、顺利地完成。因此，从某种意义上说，送审稿反映了方志界的呼声，而正式颁行的《条例》则在充分听取这种呼声的情况下，体现了国家对地方志工作的基本要求。

送审稿22条，《条例》也是22条，大致都包括了总则、组织管理、编纂要求、开发利用、法律责任、附则等几个部分。客观地说，《条例》尽管全文只有2000多字，但内容却极其丰富，基本上对地方志工作的所有重大问题，都以法律条文的形式予以确定。它不仅规定了《条例》制定的宗旨、适用范围，而且规定了地方志的内涵与外延，各级政府对于地方志工作的职责，地方志工作机构的任务，修志的原则与要求，志书编纂的权限，修志队伍的组成原则，修志的年限间隔，社会各界对修志的责任，志书审查验收的标准与办法，志书的备案与文稿管理，志书的性质与著作权归属，地方志工作的目的与责任，对地方志工作者的表彰与奖励，对未按《条例》规定修志行为的查处，以及对军事志、部门志编纂的原则规定等。这些都是我们在工作中经常遇到的基本问题，有的还是过去很长时间争论不休、悬而未决的问题。对此，《条例》都没有回避，都给予了明确的回答。

关于《条例》的框架体系、主要制度设计，《人民日报》2006年5月31日第16版刊载的《依法编纂确保地方志质量——国务院法制办负责人就〈地方志工作条例〉答记者问》一文，已作了权威的解释，这里我就不多作介绍了。下面，逐条谈谈我个人对《条例》的理解，附带介绍一些当时的讨论。

——关于名称

按，本条例名曰《地方志工作条例》，在条例的起草阶段，也叫《地方志工作条例》。2004年5月21日，中指办召开了部分法律专家和方志专家座谈会，重点讨论立项报告的框架结构、内容要素等问题。鉴于很少有就某项具体工作立法的惯例，结合当时地方志工作的特点，会后根据几位法律专家的意见，将《地方志工作条例》改名为《地方志编纂管理条例》。2005年6月向国务院报送时，即定名为《地方志编纂管理条例（送审稿）》。送审稿在征求意见过程中，有的单位认为“地方志编纂管理条例”不能涵盖其全部内容，建议改为《地方志工作条例》或《地方志管理条例》或《地方志工作管理条例》，还有建议改为《中华人民共和国地方志编纂管理条例》。据此，2005年9月16日，国务院法制办和中指办在河北省易县召开会议，研究吸收各地各部门对《地方志编纂管理条例》的反馈意见时，根据各方面的意见，最后定名为《地方志工作条例》。

——关于第一条

此条是在讲立法目的，或者说立法宗旨：“为了继承和发扬中华民族优秀文化传统，全面、客观、系统地编纂地方志，科学、合理地开发利用地方志，发挥地方志在促进经济社会发展中的作用，制定本条例。”

按，根据通行做法，法律法规的第一条一般都要讲立法的目的和依据。由于地方志工作没有相关的上位法可资依据，所以这里重点强调了立法的目的。主要包含三层含义：

一是“为了继承和发扬中华民族优秀文化传统”。这就是说，制定本条例的目的不是单纯为了编一本书，为了一个单一的目的，而是为了继承和发扬我国地方志自古由国家组织编修的优秀文化传统。众所周知，连绵不断地编纂地方志，是中华民族延续了2000多年的优秀文化传统。据不完全统计，仅现存的历代旧志就有8000多种、10万余卷，约占我国现存古籍的1/10。正如《中国科技史》的作者、英国著名汉学家李约瑟博士所说，古代的希腊乃至近代英国，都没有留下与中国地方志相似的文献，要了解中国文化，就必须了解中国的地方志。而我国这种独一无二的文化现象之所以能延续上千年并流传至今，一个重要原因是，自隋唐以后历朝历代都把修志当成国家行为，作为官职官责。唐、宋有每3年或5年向朝廷编造报送一次图经的制度；明成祖朱棣两颁《纂修志书凡例》；清康熙、雍正、乾隆等朝曾多次颁布修志诏谕；民国时期，国民政府曾一颁《修志事例概要》、两颁《地方志书纂修办法》。但是，无论哪个朝代，都没有为修志工作立过法。因此，《条例》的颁布施行，不仅是对我国古代由国家组织修志这一古老传统的肯定和继承，更是要把这一传统发扬光大。

二是讲为保证全面、客观、系统地编纂地方志，而制定本条例。

三是讲为保证科学、合理地使用地方志，充分发挥地方志在经济发展和社会进步中的作用，而制定本条例。

综合起来说，制定施行《条例》的目的，就是要继承和弘扬我国的优良文化传统，保证我国地方志事业健康发展，更好地发挥地方志的功能作用。除了编纂地方志，《条例》还将开发利用地方志、服务地方经济社会的全面发展列为地方志工作的范围，这是对新编地方志工作多年来修志、用志两手抓、两手都要硬做法的充分肯定，从而在法律层面上突破了传统方志工作只是修志的临时性、单一性、“一本书主义”的陈旧观念。这是适应新时期新形势需要，对传统方志工作的新发展，也是地方志工作坚持科学发展观、实现地方志事业可持续发展的必然要求。

——关于第二条

此条是在讲《条例》的适用范围：“中华人民共和国境内地方志的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本条例。”

按，此条既是在讲《条例》的适用范围，同时也界定了地方志工作的范畴。关于地方志工作的概念，过去一直不是很清晰、很统一。《条例》明确了地方志工作并不仅仅是编书，尤其不是编一部书，而是以编纂地方志书、地方综合年鉴为中心所进行的组织管理、理论研究、编纂指导、审查验收、开发利用等一系列工作。

——关于第三条

此条是在讲地方志的定义和层级问题：“本条例所称地方志，包括地方志书、地方综合年鉴。”其中，地方志书“是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献”；地方综合年鉴“是指系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献”；地方志则包括省、市、县三级，即“省（自治区、直辖市）编纂的地方志，设区的市（自治州）编纂的地方志，县（自治县、不设区的市、市辖区）编纂的地方志”。

按，关于什么是地方志，或者说地方志的性质，中国地方志指导小组1985年颁发的《新编地方志暂行规定》和1998年颁发的《关于地方志编纂工作的规定》都没有明确界定。众所周知，地方志在2000多年的发展史中，曾有地志、地记、图经等不同的名称或者说发展阶段，据此，学术界对方志的性质有不同的看法，有多种观点：或认为地方志是历史书、地理书，或言政书、历史资料、国情书、百科全书等。1986年，胡乔木在全国地方志第一次工作会议上提出：“我们编出来的书是一部朴实的、严谨的、科学的资料汇集。”此后，“资料性著述”说逐渐成为主流观点，但意见毕竟不统一。在拟订《条例》的过程中，曾为此广泛征求过意见，并于2004年10月13—15日在广州召开方志性质研讨会进行专门讨论。大家认为，对地方志性质的讨论可以从工作层面和学术研究层面分开（当然不是说就一分为二了），学术层面的讨论可以而且应该是永无止境的，但工作层面则可以根据20多年新编地方志的实践经验和理论研究成果作出一个阶段性的总结，这也有助于学术层面的进一步讨论。经过讨论，明确“地方志”的内涵为“资料性文献”。把地方志定位成“文献”，有助于提升地方志的学术品位和科学价值。此外，在这个定义中，地方志记述的内容也从过去的“二分”变为现在的“五分”。在早期的地方志概念中，一般都讲地方志是全面系统地记述特定区域自然、社会的历史与现状的资料性著述。在送审稿中，我根据联合国教科文组织的有关提法，将“二分”变为“三分”，即“本条例所称地方志，是指全面系统地记述特定行政区域内自然、社会和人文的历史与现状的大型资料性文献”。由于没有权威依据，故在修改完善过程中，国务院法制办李明征同志建议根据中共中央十六届五中全会对我国经济社会生活的表述改为“五分”，即现在《条例》所言的自然、政治、经济、文化、社会这种分法，以与中央的精神保持一致。

地方年鉴究竟算不算地方志，各方意见也不一致。如一种意见即认为，年鉴的主要功能是为各级政府提供权威性信息服务，存史只是其从属功能，如果把年鉴列入地方志范围，可能影响年鉴的发展，因此建议《条例》不要把地方综合年鉴列入地方志范围。在《条例》起草的过程中，我们认为，根据我国首轮新编地方志工作的实践，地方志的外延已有所扩展，既包括传统意义上的地方志书，又包括年鉴；年鉴是每20年左右新一轮地方志书续修重要的平时资料积累。尤其是考虑到不少地方首轮修志工作完成之后，因为没有明确的、经常性的工作任务，于是机构被撤销、人员被分流；相反，如果有编年鉴、编地情书等日常工作，则有助于保持机构、人员的稳定，所以绝大多数地方志机构都希望从法律层面把年鉴纳入地方志工作范畴。事实上，当时全国80％以上的地方综合年鉴都是由地方志工作机构组织编纂的，可以说是实至名归。但这里又提出了两个问题，一是要管的话，其范围如何界定？也就是说，如果把年鉴列入地方志工作范畴，那么是只管“地方综合年鉴”，还是将各级各类“年鉴”都纳入要管的范围；二是如何对“年鉴”作出明确的界定，进行准确定位，即必须弄清楚它与传统志书的区别和联系。关于管的范围，送审稿明确了是地方综合年鉴。国务院法制办在征求意见时，一些地方建议，地方综合年鉴只是地方年鉴的一部分，地方年鉴还包括地方专业年鉴、专题年鉴等，建议将送审稿中的“地方综合年鉴”修改为“地方年鉴”。经过反复权衡，最后明确《条例》要管的是“地方综合年鉴”，至于对其他种类年鉴的管理，可以由各地去自行协商、决定。关于什么是地方综合年鉴，也就是如何定义“地方综合年鉴”，一直没有统一的表述。为此，专门征求了一些专家的意见，意见也不一致，如有人说它是“年度性资料工具书”，有的说它是“参考书”。《现代汉语词典》第五版关于“年鉴”的定义是：“汇集截至出版年为止（着重最近一年）的各方面或某一方面的情况、统计等资料的参考书，一般逐年出版，如世界年鉴、经济年鉴。”在讨论中，大家认为，编纂地方综合年鉴既然纳入地方志工作范畴，与地方志工作密切相关，故其核心内容应与《条例》中关于“地方志书”的界定相一致。最后求同存异，从开展工作角度将其明确为：“地方综合年鉴，是指系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献。”

按照初衷，当时也想把编纂地情文献纳入地方志工作，但当时文件里没有明确说法，词典里也没有“地情”一词，之后我借鉴《现代汉语词典》（修订本）关于“国情”一词的界定①，将“地情文献”定义为：“是指以记述本行政区域内政治、经济、文化、社会生活等方面的基本情况和特点为主要内容的资料性文献。”但反复征求意见后，鉴于很难清楚界定“地情文献”，加之其涉及范围很广（从某种意义上说，地方志本身就是一种地情文献），如果将地情文献编纂等也纳入地方志工作范围，地方志工作机构恐难以承担，也难以集中力量完成中心工作。最后，将地方志的外延界定为包括地方志书和地方综合年鉴，而地方志工作的内涵既包括地方志的整体规划、具体编纂、审查验收，也包括地方志出版后的开发利用。这样的界定，不仅更加清晰了地方志概念，而且突破了传统的解释，是对新编地方志实践工作的肯定，有利于进一步拓展地方志工作的领域，因而在方志发展史上具有里程碑意义。当然也应注意，地方志包括地方综合年鉴，不等于地方志就是地方综合年鉴。正如《条例》所说，地方志书是“历史与现状的资料性文献”，地方综合年鉴是“年度资料性文献”。要防止在理解上出现偏差，用编年鉴来代替修志工作。

关于地方志的层级，《条例》规定的是省、市、县三级。从方志发展的历史看，大致可以说是五级修志，国家层面有一统志，如《大元大一统志》《明一统志》《嘉庆重修一统志》；省级层面有通志、总志等，如嘉庆《广西通志》；府州、地市级层面有府州厅志等，如光绪《顺天府志》；县级层面就更多了。此外，历史上不少地方还修有乡镇志、村志等。社会主义时期大规模开展的新编地方志工作，主流是省、市、县三级修志，经济发达地区的部分乡镇组织编修了乡镇志，甚至一些村也组织编修村志。《条例》对志书只分了三级，即省、市、县三级，没有包括乡镇、街道、村、社区。那么，乡镇、街区和村编写出版志书是否违法？关于这一点，首先应明确国务院颁布《条例》的目的，不是要限制地方志书的编写，而是倡导、支持和保证地方志工作的开展并使之规范、有序、可持续。《条例》开宗明义第一条讲得很清楚：“为了继承和发扬中华民族优秀文化传统，全面客观系统地编纂地方志，科学合理地开发利用地方志，发挥地方志在促进社会发展中的作用，制定本条例。”而它的调节范围在第二条也做了明确规定，“中华人民共和国境内地方志的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本条例”，也就是全国各级地方志都在这部法规的调节范围之内。那么为什么《条例》只规定省、市、县三级的修志工作，没有写乡、镇、村、街道、社区修志工作？这与当时我国经济社会发展状况有关。对于文化建设，只能提和经济社会发展相适应的要求，不能超越客观许可的条件。《条例》把修志工作的职责交给了县以上地方各级人民政府，也就意味着修志的责任和义务要由县以上地方各级人民政府承担，是官职官责，这就使修志工作有了人、财、物的保障。这种职责和义务没有给乡、镇人民政府和村、街道、社区行政管理部门，是因为全国大多数乡镇村一级的经济状况和文化水平尚不具备承担这个职责的条件。但《条例》没有规定，并不是限制三级以外的地方修志，而是他们可以不修志，不用承担这个职责。如果条件允许，编写这类志书也不违法。要不要写，应根据自身条件决定②。正是因为考虑到编纂地方志需由地方政府组织人力、物力、财力，为了不给乡镇、村设定义务、增加负担，《条例》仍维持了1996年国务院办公厅《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》（国办发〔1996〕47号）关于地方志分为省级、设区的市级、县级三级的规定。

另外，地方志的层级中没有提及地区、盟、旗等名称。对此，送审稿是这样提的：“地方志的编纂主要分为三级：省、自治区、直辖市编纂的地方志，简称省级地方志；设区的市、自治州、地区、盟、直辖市所辖的区编纂的地方志，简称市级地方志；县、自治县、旗、不设区的市、市辖区编纂的地方志，简称县级地方志。”在征求意见过程中，民政部办公厅建议删除“地区、盟、直辖市所辖的区”和“旗”的表述，并将“市级地方志”改为“地级地方志”。理由是：（1）地区、盟是省级人民政府派出机关，不是一级行政区划，将其作为行政区域的地方志表述，与送审稿第二条对地方志的定义不一致。（2）直辖市不仅辖区，还辖县，情况相对特殊，不用特别强调。（3）“旗”是县级行政区划在内蒙古自治区的别称，不具有普遍性，不需要列举表述。（4）“市级”表述为一级行政区划不准确，不宜用“市级地方志”表述。也有地方提出，市辖区是否要修志，其必要性可以再斟酌，主要是市辖区是否需要修志，应与设区的市的修志工作相协调。

——关于第四条

此条是在讲把地方志工作纳入管理、经费列入预算的问题：“县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导。地方志工作所需经费列入本级财政预算。”

按，此条实际上要解决的是“一纳入”“五到位”，明确各级政府的领导之责的问题。

地方志工作涉及政府工作和社会生活的各个方面，必须在当地政府的主持下，把各方面的力量组织起来，提供必要的支持，才能完成。历史上，从明、清到民国，修志工作向来直属各级政府主管，视作官职、官责。社会主义时期大规模开展的新编地方志工作实践也证明，要做好这项不容易引起重视但又十分重要的工作，关键在于各级党委和政府对修志工作能否给予足够的重视，能否解决好编制、机构、经费等问题。这说明由政府主持修志，确实反映了修志工作的一种客观需要，完全符合我国国情。

20多年的修志实践，一个重大的收获就是，社会各界逐步认识到，地方志工作是一项重要的文化基础事业，也是各级地方政府管理和发展文化事业的重要职责；地方志属于官修的信史，不同于个人的自由著述，必须加强政府对此项工作的领导和规范。但不可否认的是，正因为地方志属于基础文化建设，基础文化建设类似科技事业的基础性研究，既需要较大的投入，又不能马上见效；其成果本应纳入一方之政绩，但它是“隐绩”而非“显绩”；其效用不仅利于当代，而且有益后世，属于社会性、长远性事业。这些特点容易导致一些目光短浅、急功近利的领导，特别是追求短时显绩的领导，常常对地方志工作不予重视，地方志往往被边缘化，排不上工作日程，很难保证财力、人力、物力的支持。所以《条例》在肯定新时期地方志工作中形成的党委领导、政府主持领导体制的基础上，明确了县级以上各级人民政府领导地方志工作的职责，主要体现在第四条、第七条、第十一条、第十三条、第十七条、第十九条。例如，明确规定县级以上政府对本行政区域内的地方志工作负有领导之责，要把地方志工作经费列入本级财政预算；规定省、自治区、直辖市人民政府负责制定本行政区域的修志规划，并要报国家地方志工作指导机构备案；规定国家地方志工作指导机构负有对全国地方志工作的“统筹规划、组织协调、督促指导”之责。此条正式确认地方志工作是“官职官责”，地方志是“官书”，各级政府和有关部门要按照中共十六届五中全会通过的“十一五”规划建议的要求，从推进和谐社会建设与完善经济建设、政治建设、文化建设和社会建设总体布局的高度，全面贯彻落实《条例》，切实加强对地方志工作的领导，做到领导到位、机构到位、经费到位、队伍到位、条件到位。

——关于第五条

此条是在讲县级以上各级人民政府负责地方志工作的机构及其职责问题：“国家地方志工作指导机构统筹规划、组织协调、督促指导全国地方志工作。”“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作，履行下列职责：（一）组织、指导、督促和检查地方志工作；（二）拟定地方志工作规划和编纂方案；（三）组织编纂地方志书、地方综合年鉴；（四）搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧志，推动方志理论研究；（五）组织开发利用地方志资源。”

按，此条包含了很丰富的内容，这里着重讲机构设置及其职能、职责问题。

关于地方志机构设置问题，这是大家非常关心的问题，也是非常敏感的问题，需要专门部门批准，法律法规一般不会涉及。如中编办即认为地方各级政府部门机构的设置及调整，由地方党委、政府结合本地实际情况确定，并按规定程序报批，不宜在《条例》中加以明确。故在征求意见过程中，他们建议将送审稿各条中的“地方志工作机构”的表述改为“各级人民政府负责地方志工作的机构”，其他涉及地方志工作机构的表述也作相应修改。根据文义，“负责地方志工作的机构”并不完全等同于“地方志工作机构”。

关于国家一级地方志工作机构及其职能问题。对这个问题，在送审稿中，我们的提法是“国家地方志行政管理部门”。在20多年的修志实践中，各地普遍反映，中国地方志指导小组是“指导”而非“领导”机构，职能比较虚，缺乏必要的行政权威，无法解决修志工作中许多亟待解决的问题，因此强烈希望国务院能进一步明确指导小组的职能，像党中央领导党史工作一样，加强对地方志工作的领导，建议改名为“国务院地方志领导小组”，明确为“国务院非常设机构”。大家的意见是中肯的，但落实起来比较困难。在送审稿中，我借鉴《中华人民共和国档案法》中对档案管理部门职能的界定，采用了“国家地方志行政管理部门”的提法，这主要是基于中国地方志指导小组是由国务院委托中国社会科学院代管的机构，1985年国务院办公厅转发中国社会科学院《关于加强全国地方志编纂工作领导报告的通知》（国办发〔1985〕33号）明确规定“中国地方志指导小组应当从政策上、业务上指导各地修志工作”，担负着组织、协调和指导全国地方志工作的职责，本身就是全国地方志工作的主管部门，与国家档案行政管理部门的职能性质比较类似。同时，如果这个提法能得到认可，也将有助于解决中国地方志指导小组及其办公室的职能问题，便于指导小组在指导全国修志工作方面发挥更大的作用。送审稿在送有关单位征求意见时，一些单位如文化部认为，根据送审稿的说明，“中国地方志指导小组”的性质并非行政管理机关，且我国目前也没有确定地方志工作机构的行政管理部门性质，因此建议斟酌关于“国家地方志行政管理部门”的说法。当时中指办没有“三定”方案，故在修改过程中，我们建议将有关表述修改为“国家地方志工作机构”，后来国务院法制办坚持按照1996年国务院办公厅《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》（国办发〔1996〕47号）的提法，加上“指导”两字，明确为“国家地方志工作指导机构”，负责全国地方志的统筹规划、组织协调、督促指导工作。这条规定尽管比较宏观、抽象，但其内涵十分丰富，包括了地方志工作的方方面面，是对国家现有规定的重申，其中“组织协调”的职责界定，更是成为此后地方志工作机构解决参照公务员法管理的主要法理依据。

关于对省、市、县地方志工作的管理权属，送审稿的提法是“省、市、县级人民政府的地方志工作机构负责本行政区域内的地方志工作”。送审稿在送有关单位征求意见时，中编办建议将其修改为“省、市、县级人民政府负责本行政区域内的地方志工作”，将管理职责由地方志工作机构转到各级人民政府。民政部建议将“省、市、县人民政府”改为“县级以上地方各级人民政府”，理由是这样表述与现行法律规定的表述一致，因为行政区划中的“市”，有直辖市（省级）、设区的市（地级）、不设区的市（县级），不应当将“市”作为同一级政府表述。

对县级以上人民政府负责地方志工作的机构职责的规定，主要体现在第五条、第八条、第十六条、第十八条、第二十条。在新编地方志工作的实践中，地方志工作机构尽管一直担负着具体行政管理和业务指导双重职能，但地方志工作机构的职责一直没有得到准确定位。《条例》规定了各级地方志工作机构的五项主要职责，即组织、指导、督促和检查地方志工作；拟定地方志工作规划和编纂方案；组织编纂地方志书、地方综合年鉴；搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧志，推动方志理论研究；组织开发利用地方志资源。特别值得注意的是，《条例》还着重规定了地方志工作为地方经济社会全面发展服务的责任，如积极开拓社会用志途径，建设地方志的资料库、网站等。这些对于我们全面认识和明确地方志工作机构的职责，是十分必要的，有助于纠正地方志只是做学问、编志书的纯事业单位的社会偏见，为地方志机构赋予了行业管理的多项行政职能，进一步增强了地方志工作机构的社会地位，提高了地方志工作的权威性，为地方志机构性质的准确定位提供了法规依据。法规条文中对机构的职责作出如此明晰的界定，亦不多见。事实上，在征求意见过程中，一些单位即对如此明确界定地方志工作机构的职能提出过异议。后经多方解释，阐明明确机构职责对消除“一本书主义”影响，妥善解决志书完成即面临机构被撤并、人员被解散的困难的重要意义，最终赢得理解，得到了支持。

——关于第六条

此条是在讲编纂地方志的指导原则问题：“编纂地方志应当做到存真求实，确保质量，全面、客观地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。”

按，此条亦可被理解成是对地方志工作指导思想的规定。存真求实的原则来源于中国共产党奉行的实事求是思想路线。自古以来，从事编史修志的文化人用于自律的职业准则是“秉笔直书”，但历史上也出现过不少受当时现实政治的局限，人们不得不违心对某些历史事件和历史人物采用褒扬、贬损或者隐讳等笔法的例子。在征求意见过程中，一些同志也指出：首轮修志存在的对某些敏感的历史事件避重就轻记述的倾向，就很难称之为信史。这不仅有违我们的职业道德和历史使命，也影响到和谐社会的建立和国家的统一稳定。根据存真求实原则，对首轮志书存在的某些问题，我们在续修时应尽可能地进行补救，这符合中共实事求是的思想路线和存真求实原则。因此，《条例》规定编纂地方志应当做到存真求实，确保质量，全面、客观地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。核心意思有三层：其一是存真求实，一是一，二是二，不能作虚假记述；其二是确保质量，不能粗制滥造；其三是内容涵盖要全面，要包罗本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。这个指导原则是经过广大修志工作者在长期工作实践的经验上反复讨论总结出来的，应当说符合修志工作的实际，同时也体现了我们党发展社会主义先进文化的要求，体现了我们国家关于社会主义精神文化产品的价值标准，对推动地方志工作树立精品意识，坚持精品战略，创造精品佳志，具有重要指导作用。

此外，该条也是对确保志书质量提出的要求。质量是地方志的生命，质量问题是关系地方志事业前途和命运的核心问题。为了保证编修出来的是可读、可用的信史，《条例》从几个方面规定了保证地方志质量的措施：

其一，从规定地方志编纂应遵循的指导原则上保证。见《条例》第六条。

其二，从规定地方志编纂人员的组成上保证。见《条例》第九条。

其三，从规定地方志的审查验收、出版批准制度上保证。见《条例》第十二、十三条。

其四，从规定政府要对在地方志工作中作出突出成绩和贡献的单位和个人给予表彰和奖励上保证。见《条例》第十七条。

根据上述要求，为了保障志书质量，中国地方志指导小组以志书成品为规范对象，对成品的内容（包括观点、资料、体例、内容、记述方法等）和印刷装帧质量提出规范性要求，制定了《地方志书质量规定》，并于2008年印发施行。

——关于第七条

此条是在讲地方志的编纂规划和备案问题：“省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域地方志编纂的总体工作规划，并报国家地方志工作指导机构备案。”

按，制定和报批编纂方案，主要是为了使地方志编纂工作规范、有序地进行，实现行业管理和业务指导，避免工作走弯路，便于各级政府掌握、检查和督促地方志工作的进度，按时保质保量完成既定工作任务。这是对系统内部业务行为和管理规范的规定，是已经在首轮修志实践中得到了检验，被证明是可行和有效的。地方志编纂规划的内容应包括编纂指导思想、篇目体例、任务与分工、完成时间等。报备案内容则主要包括拟编纂地方志书的种类和部数、总字数，每部地方志书的字数、内容上下限、拟完成的时间等。根据此要求，2007年中国地方志指导小组制定了《关于建立地方志书编纂规划备案制度的规定》（中指组〔2007〕2号），将《条例》的要求具体化。

这里明确规定了省一级的地方志编纂总体工作规划，必须报国家地方志工作指导机构备案。而各省内部如何要求，则可以自行规定。如《山东省地方史志工作条例》对此的要求是：“县（市、区）志报省人民政府史志工作机构备案。”其第十三条附设的县级志书报省备案一款，根据史志机构相关业务的不同层次、不同性质，采取分工负责、区别对待的管理方式。这既赋予了政府史志工作机构行业管理的职能，也体现了从实际出发，尊重执法实践的可行性。

——关于第八条

此条是在讲地方志的编纂主体，即谁有权编纂的问题：“以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，分别由本级人民政府负责地方志工作的机构按照规划组织编纂，其他组织和个人不得编纂。”

按，此条实际上是排除条款，即排除政府史志机构之外的组织和个人编纂以行政区划冠名的地方志书、地方综合年鉴的规定。这是根据地方志工作所面临的新形势作出的要求。随着地方志影响的不断扩大，不少未经授权的地方、部门、行业甚至个人，也开始编纂志书，以“志”为名的书籍大量出现。由于缺乏必要的法规约束，这类书籍无需上报审查，因而缺乏志书必要的科学性、严肃性、权威性，难以与官修志书相区别，造成许多不良后果。还有的单位或社会组织从单纯经济利益考虑，把严肃的修志工作进行市场化操作，谁给钱就替谁“树碑立传”，有的则垄断资料为己牟利，侵害了公众合理利用文化资源的权益。因此，为了避免志书的人为泛滥，杜绝牟取私利的行为，《条例》设计这一条款，让各级政府地方志工作机构依法行使行业管理职能，规范不正当的修志行为，以保证地方志事业健康有序地发展。

在拟订这一条款时，我们一直在考虑一个问题：这一规定是否完全杜绝了私人修志行为？纵观历史，我国自隋唐确立史志官修制度以来，官修志书一直是主流，现存8000余种旧志，绝大部分都是官修志书，私修者仅占了极小部分，尽管其中也不乏名志佳作，如南宋范成大所修《吴郡志》、元代于钦编修的《齐乘》。新编地方志则基本上是由政府主持编修的，但也有私修志书的。针对现实出现的问题，《条例》做出了此条规定，并不是要禁止私人修志，只是不能以县级以上行政区域名称来冠名。这条规定的核心意思，可以举个例子来说明：如果某人要编写类似于《齐鲁春秋》《燕赵人物》的著述，那是可以的，但若冠以“山东省志”“河北省志”，那就不行，以行政区域名称冠名的志书只能由山东省、河北省负责地方志工作的机构组织编纂。事实上，当今时代，社会事项纷繁万端，加之“志书中的任何一个门类都是一门专门的学问”（胡乔木语），凭个人一己之力，基本不可能编写出全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的综合性行政区域志书，更不用说保障其质量了。

——关于第九条

此条是对参与地方志编纂的人员的组成和应具备素质的要求：“编纂地方志应当吸收有关方面的专家、学者参加。地方志编纂人员实行专兼职相结合，专职编纂人员应当具备相应的专业知识。”

按，在首轮修志工作中，地方志系统不同程度地存在着人事管理不适应干部专业化需要的问题。不少地方和部门的修志队伍严重老化，人才青黄不接；有的地方甚至把地方志机构当成安置单位，造成修志队伍整体素质较差。另外，由于地方志部门是有名的“三苦”（艰苦、辛苦、清苦）单位，工作人员的职称、待遇也得不到有效解决，很难吸引或留住具有较高学历和较强业务水平的专门人才。所以，《条例》此条实际上体现了“人员到位”的精神。

根据首轮修志的实践，修志队伍的组织方式基本上为专职与兼职相结合，省、市、县级地方志工作机构大都是专职队伍，有承编任务的部门和行业大都是专职与兼职相结合，吸收各行各业的专家、学者参与审定和修改志稿。实践证明，这种组织方式是行之有效的，应当继续坚持。

当然，在组建地方志队伍时，在人员结构上要注意考虑几种知识类型的结合：一是综合管理型，侧重于行政管理和协调能力，善于整合社会资源。二是专业技术型，其一是文字能力，能胜任编纂出版业务；其二是数字化技术，能胜任计算机、数据库和网上办公服务等；其三是懂图书档案管理和服务。三是行政执法型，《条例》出台后，需要熟悉法律知识的人才，胜任行政执法工作。总之，由于受编制的限制，应尽量吸收“一专多能”的复合型人才。

——关于第十条

此条主要是在讲编纂地方志的周期问题：“地方志书每20年左右编修一次。每一轮地方志书编修工作完成后，负责地方志工作的机构在编纂地方综合年鉴、搜集资料以及向社会提供咨询服务的同时，启动新一轮地方志书的续修工作。”

按，关于修志周期问题，1996年国务院办公厅颁发的《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》作出志书20年一修的规定，主要是基于社会主义时期首轮新编地方志书所载事物大都从事物发端记起，历史跨度长，资料搜集范围广、难度大，资料整理工作量大，编纂方式、手段、技术不够先进等，客观上造成志书编纂出版周期延长，所以将修志周期定为20年，是合理的。随着我国经济社会发展步伐的加快，修志手段、技术的提高和多样化，缩短修志周期不仅必要，而且可行。但究竟以多少年为一个修志周期，则存在很大争议。主要有两种意见：从事学术研究的专家学者大都认为，历史有一个积淀过程，对许多事物的正确认识、把握需要时间的沉淀和社会实践的检验；当代人修当代志，记载自己身边正在发生或直接参与的现实生活状况，这就难以摆脱自身利害的牵扯，也容易被权势者所干预；我们正处于深化改革的过程中，各方面都在变，有些还正在变化，有些作为另一个过程尚未完结，尚未“盖棺论定”的事物很难看清其本质和影响，全面把握记述内容并准确表述比较困难，等等，故建议志书20年左右一修为宜。而修志实践者则多认为10年、15年左右续修一次是适当的，这样既能及时记录时代的变化，为现实服务，又有利于稳定修志机构，保证修志工作不间断地进行。为使志书真正经得起历史和人民的检验，《条例》仍坚持了国办发〔1996〕47号文件作出的地方志书“每20年左右续修一次”的原则要求，同时又不强求一律，搞“一刀切”。也就是说，各地在执行时，可以结合当地实际，参考首轮志书的下限，适当做些调整。“左右”一词本身就有弹性。

除界定每轮修志周期外，此条还对修志任务完成后的工作进行了部署，主要有四项，即编纂地方综合年鉴、搜集资料、向社会提供咨询服务，以及做好新一轮修志工作准备。这样的规定既是修志工作之必然，又是对每个周期间的工作、为防止“撤摊散伙”而作出的制度性安排。

——关于第十一条

此条是在讲地方志资料的征集问题：“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构可以向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料，有关单位和个人应当提供支持。负责地方志工作的机构可以对有关资料进行查阅、摘抄、复制，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及不符合档案开放条件的除外。”“地方志资料所有人或者持有人提供有关资料，可以获得适当报酬。地方志资料所有人或者持有人不得故意提供虚假资料。”

按，这一条主要是明确社会各界对地方志工作的支持之责，是对社会各界提供入志资料的责任和义务的界定，是针对地方志工作的社会性而设的。地方志是全面系统记述特定行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献，离开了社会各界的支持、参与和配合，就会成为无米之炊。过去，社会的法人和自然人对于地方志工作机构所要征集的资料，可以提供，也可以不提供。《条例》明确规定，各地各级机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个人，对地方志工作机构征集有关地方志资料都应给予积极支持，并且不得提供虚假材料。这一规定体现了法规的强制性，任何单位和个人不得以任何借口拒绝承担任务，有助于解决修志工作中少数单位不重视、不支持、不配合、不参与的问题，对于保证地方志记述内容的全面、系统、准确，至关重要。

此外，《条例》也指出，在征集资料时要注意三点：一是遵守相关法律、法规精神和《条例》的原则，对公益类资源和个人财产要区别对待；二是《条例》规定的社会组织和公民的相关义务不是按照隶属关系确定的，换句话说，根据工作需要，省、市、县各级政府地方志工作机构都有权向辖区内的任何社会组织和公民征集史志资料；三是资料所有人或者持有人提供有关资料，可以获得适当报酬，支付报酬的方式及金额，则可因地制宜。

至于第二款“地方志资料所有人或者持有人不得故意提供虚假资料”之规定，则是为了保证资料的真实性，但有时资料持有人可能也难以辨别资料的真伪，当然不属于故意行为。

——关于第十二条

此条是在讲地方志书审查验收问题：“以县级以上行政区域名称冠名、列入规划的地方志书经审查验收，方可以公开出版。”“对地方志书进行审查验收，应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加，重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。”“对地方志书进行审查验收的主体、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

按，为保证省、市、县三级志书的质量，1985年中国地方志指导小组制定的《新编地方志工作暂行规定》和1998年制定的《关于地方志编纂工作的规定》对三级志书的审查验收问题均作出过明确规定，而《条例》则将其作为一项重要制度——地方志书的审查验收制度而确定下来。该条核心意思有三层：其一，地方志书文稿经审查验收方可以公开出版。其二，对地方志书文稿进行审查验收的人员，应当是该部地方志书编纂人员以外的，包括保密、档案、历史、法律、经济、军事方面的专家。其三，审查验收的标准有两条硬杠杠，一是合法性审查，即内容“是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定”；二是学术性标准，即内容“是否全面、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状”。

审查的方式，各地一般都坚持三审制，即初审（一审）、复审（二审）、终审（三审）。以北京市为例，北京市规定规划志书实行三审制，一审是各承编单位对初稿的自审，二审是组织有关人员对修改稿的再审，三审是由市地方志编委会组织市地方志主编、常务副主编及有关志书的责任审读和特邀人士进行终审。各区县地方志主编和市志、分志主编的职责是，参与各自编纂的志书的终审会，并负责汇报编纂、一审、二审的过程和送审稿的特点、优点、缺点，供终审参考，同时对终审会上提出的意见作解释回答。

至于地方志书审查验收的主体、程序，鉴于中国地方志指导小组及其办公室难以承担全国各省、自治区、直辖市大量新编地方志书的审定验收工作，故《条例》只规定了国家地方志工作指导机构统筹规划、组织协调、督促指导全国地方志工作的职责，而没有确定其审查验收的职责，它把这项任务交给了各省、自治区、直辖市，《条例》只有一个原则性要求，各地仍按各自习惯安排。实践中各地做法不一，主要有两种模式：一是省、市、县级地方志工作机构（编委会）逐级审查验收；二是全部由省级地方志工作机构（编委会）审查验收。同样是保证志书质量的重要手段，制度的差异反映了各地经济文化发展水平的不同。对此，《条例》没有做出“一刀切”的规定，而是授权各省、自治区、直辖市人民政府对此问题另行规定。

——关于第十三条

此条是在讲地方综合年鉴的出版批准制度问题：“以县级以上行政区域名称冠名的地方综合年鉴，经本级人民政府或者其确定的部门批准，方可以公开出版。”

按，第八条和此条规定了地方综合年鉴的编纂和批准出版权限。首轮修志没考虑这些问题，这是针对市场经济环境下出现的新情况而规定的。以行政区域名称冠名的地方综合年鉴，因为它编纂周期相对较短，能够实现一定的经济效益，《条例》规定了它的编纂和审定程序，一是强调其官方性质，确保资料内容的权威性；二是突出政府地方志工作机构整合社会资源的优势，以确保社会效益的实现；三是避免出现多头撞车，造成社会资源的浪费；四是在管理力度上，也体现了地方志书、年鉴之间的区别。

——关于第十四条

此条是在讲地方志的报备和地方志资料管理方面的问题：“地方志应当在出版后3个月内报送上级人民政府负责地方志工作的机构备案。”“在地方志编纂过程中收集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等以及形成的地方志文稿，由本级人民政府负责地方志工作的机构指定专职人员集中统一管理，妥善保存，不得损毁；修志工作完成后，应当依法移交本级国家档案馆或者方志馆保存、管理，个人不得据为己有或者出租、出让、转借。”

按，此条第一款中的“上级”不应当机械地理解为“上一级”，而是指上面各级。如县级，则其上级单位包括国家、省、地市三级。

此条第二款的重点是在讲文档管理。在首轮修志工作中，某些单位的个别工作人员，由于种种原因，将众人辛苦多年，花费大量人力、物力征集积累的资料或编写的志稿或损毁遗失，或据为己有，给工作后续开展、事业长远发展造成了难以弥补的损失。但是，当时苦于没有法律依据，对这类行为大都不了了之，无法作出实质性的处罚。《条例》此款即针对这种情况制定，今后再出现此类情况，进行追究就有法可依了。

此外，地方志工作中产生的资料究竟由谁来保管，也有争论。送审稿提出：“与地方志工作有关的文献和在编纂过程中收集到的文字、图表、声像、照片、实物等资料及形成的地方志书稿，由同级地方志工作机构指定专职或者兼职人员集中统一管理，或者移交方志馆，进行妥善保存，个人不得损毁遗失或据为己有。”在征求意见过程中，国家档案局提出，依据档案法，修志之后的资料应当移交各级档案馆保存；加之，当时方志馆还是个新生事物，全国总共就那么几家，名称还不一致（有的叫通志馆），有的是馆、办合一，算不得真正意义上集收藏、展示、服务等功能于一体的“馆”，所以不应该提“方志馆”。为此，我们作了很多解释工作，反复申述方志馆对于地方志工作未来发展的重大意义，还陪着国务院法制办同志参观了2004年3月建成开馆的山东省方志馆，留下直观印象，争取他们的理解。最终这三个字被保留下来，也成为后来包括国家方志馆在内的方志馆建设的基本依据。前面讲过，在推动地方志立法工作时，我们一直秉持两个原则：一是要将当前地方志工作中亟待解决的重大问题说够、说透，争取得到规范、解决；二是要对这项事业未来作出预期，为其长远发展留下空间。从一定意义上说，“方志馆”就是后一种原则的贯彻。

——关于第十五条

此条是在讲地方志的著作权属问题：“以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第十六条第二款的规定，其著作权由组织编纂的负责地方志工作的机构享有，参与编纂的人员享有署名权。”

按，以县级以上行政区域名称冠名的地方志作品的著作权问题在过去一直没有明确，在实践中经常发生争议。著作权法第十四条规定，汇编若干作品、作品的片断或者不构成作品的数据或者其他材料，对其内容的选择或者编排体现独创性的作品，为汇编作品，其著作权由汇编人享有，但行使著作权时，不得侵犯原作品的著作权。新编地方志书和地方综合年鉴，符合著作权法第十四条的规定，大多属于汇编作品，具有著作权。著作权法第十六条第一款规定，公民为完成法人或者其他组织工作任务所创作的作品是职务作品，除本条第二款规定以外，著作权由作者享有，但法人或者其他组织有权在其业务范围内优先使用。作品完成两年内，未经单位同意，作者不得许可第三人以与单位使用的相同方式使用该作品。该条第二款规定的其中一项内容是，法律、行政法规规定或者合同约定著作权由法人或者其他组织享有的职务作品，作者享有署名权，著作权的其他权利由法人或者其他组织享有，法人或者其他组织可以给予作者奖励。地方志是地方志编纂人员按照地方人民政府负责地方志工作的机构的要求编纂的，而且主要利用了上述机构提供的资料、经费和物质技术条件。因此，该条例与著作权法作了衔接，明确规定以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第十六条第二款的规定，其著作权由组织编纂的负责地方志工作的机构享有，参与编纂的人员享有署名权。对地方志作品的著作权问题进行明确界定，以避免实践中发生争议，对于地方志及文化出版界的和谐稳定是有实际意义的。

根据国家的有关规定，有些问题如著作权问题，只能由国家层面作出相关规定，故先此出台的四川、山东两省的地方志工作条例均不涉及此问题。

——关于第十六条

此条是在讲地方志的开发利用问题：“地方志工作应当为地方经济社会的全面发展服务。县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构应当积极开拓社会用志途径，可以通过建设资料库、网站等方式，加强地方志工作的信息化建设。公民、法人和其他组织可以利用上述资料库、网站查阅、摘抄地方志。”

按，近年来，利用地方志宣传本地自然与人文状况，为招商引资、开发旅游资源出谋划策，成为地方志工作的一个新亮点。因此，《条例》对地方志的开发利用作了一条原则性规定，主要有两层意思：

一是明确规定，地方志工作应当为地方经济社会的全面发展服务；县级以上人民政府负责地方志工作的机构应当积极开拓社会用志途径，可以通过建设资料库、网站等形式，加强地方志工作的信息化建设，这是《条例》规定的各级地方志工作机构的重要职能，应该成为一项常规性工作。

二是规定公民、法人和其他组织可以利用上述资料库、网站查阅、摘抄地方志。地方志属于公开出版物，不同于档案资料。档案法及其实施办法规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放；经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不应开放的档案向社会开放的期限可以多于30年；档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便；中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。地方志不同于档案，正式出版的地方志，任何人和单位都可以购买；任何人都可以到图书馆或者方志馆查阅、摘抄地方志作品，包括地方志书和地方综合年鉴，也可以上网查阅、摘抄地方志。但正如前面所讲，地方志作品有著作权，任何个人和单位使用地方志作品，要遵守著作权法及其实施条例、信息网络传播权保护条例等知识产权法律、行政法规的规定。

——关于第十七条

此条是在讲表彰奖励的问题：“县级以上地方人民政府对在地方志工作中作出突出成绩和贡献的单位、个人，给予表彰和奖励。”

按，对从事地方志工作的集体和个人，政府要给予表彰和奖励的规定，是对广大地方志工作者多年来淡泊名利、敬业奉献精神的肯定，对于建立地方志工作激励机制和机关队伍的长远建设有重大作用。

对这个问题的意见也不完全一致。在征求意见过程中，财政部办公厅即建议删除此条，理由是：对在地方志工作中作出突出成绩和贡献的单位、个人，以及对地方志编纂、研究和开发利用的优秀成果，是否给予表彰和奖励，应由地方各级人民政府根据本地实际情况予以规定，或者根据每次地方志编纂工作完成后的实际需要来实施，《条例》不宜硬性规定地方各级人民政府应当给予表彰和奖励。考虑到地方志系统常年有两三万专职、十余万兼职人员从事修志工作，艰苦、辛苦、清苦，为振奋精神，发扬成绩，必须予以表彰奖励，故经过反复说明，最终还是保留了此条。

——关于第十八条、十九条、二十条

这三条都在讲法律责任问题，即对地方志工作中的违规行为和社会上的各种违法修志行为的惩处规定，以保证地方志工作健康有序进行，这对清理文化市场，规范地方志出版行为，实现地方志事业的持续健康稳定发展有重要作用。条文指出：“违反本条例规定，擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的，由县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构提请本级人民政府出版行政部门依法查处。”（第十八条）“违反本条例规定，未经审查验收、批准将地方志文稿交付出版，或者地方志存在违反宪法、法律、法规规定内容的，由上级人民政府或者本级人民政府责令采取相应措施予以纠正，并视情节追究有关单位和个人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”（第十九条）“负责地方志工作的机构的工作人员违反本条例第十四条第二款规定的，由其所在单位责令改正，依法给予处分。”（第二十条）

按，法律责任是指有关义务主体因不履行法定义务，或者因侵犯其他公民、法人或者其他社会组织的法定权利而应承受的法定的不利后果。法律责任是确保法律规范得以实施、法律权威得以维护的制度保障。

根据违法行为所违反法律关系的性质，法律责任可以分为刑事责任、行政责任、民事责任等。《条例》主要规定了以下法律责任：

一是对违反本条例规定，擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，由县级以上地方人民政府负责地方志工作机构提请本级人民出版行政部门依法查处。“依法查处”主要是指依照《出版管理条例》查处。

二是对违反本条例规定，未经审查验收或者批准将地方志文稿交付出版，或者已出版的地方志存在违反宪法、法律、法规规定内容的，由上级人民政府或者本级人民政府责令采取相应措施予以纠正，并视情节追究有关单位和个人的责任；如果泄露国家重大机密造成严重后果，构成犯罪的，要依法追究有关责任人的刑事责任。

三是负责地方志工作的机构的工作人员违反本条例第十四条第二款规定，将负责保管的有关文字资料、图表、照片、音像资料、实物及形成的地方志文稿应当移交而不移交，据为己有或者出租、出让、出借的，要依法给予处分。

《条例》明确了法律责任，但未明确执法主体。对此，《条例》颁行后，不少地方同志提出疑问。根据国务院法制办的解释，从理论上说，执法主体就是各级政府负责地方志工作的机构，之所以条款中未对此予以明确界定，与当时地方志工作机构的职能性质及第五条第二款界定的工作主体有关。

——关于第二十一条

此条是在讲军事志、国务院部门志书编纂问题：“编纂地方志涉及军事内容的，还应当遵守中央军委关于军事志编纂的有关规定。”“国务院部门志书的编纂，参照本条例的相关规定执行。”

按，关于军事志编修问题，其规定权限在军队，但军事志又是地方志的一个重要志种，军事是地方志中的一个重要内容，故在征求意见过程中，部队建议在记述内容、评审验收等条款中均加上“军事”的表述。为了妥善处理这个问题，2006年4月24日下午，国务院法制办会同中国地方志指导小组办公室在全军军事志指导小组办公室与军委法制局商量如何在《条例》中反映“军事”相关内容的问题。鉴于中央军委已经制定出台了关于编纂军事志的条例，最后商定，在《条例》第二十一条加一款：“编纂地方志涉及军事内容的，还应当遵守中央军委关于军事志编纂的有关规定。”强调涉及“军事”内容的，除要遵循编纂地方志的基本要求外，还应当遵守中央军委关于军事志编纂的有关规定。

关于中央国家机关修志，过去虽然与中国地方志指导小组及其办公室一直存在业务联系，但没有明确的说法，缺乏刚性要求，无法解决按条条块块管理的行业、部门修志的问题。此条第二款之规定，着眼点正在于此。

关于军事志、部门志与地方志的关系，过去，军事志、部门志虽然是作为地方志一个组成部分来对待的，但缺少法律依据。这次《条例》对此虽然只附带说了一句话，然而就是这句话，赋予军事志、部门志、行业志等存在的法律依据，说明它们也属于地方志范畴，只不过具有特殊性质，需要另作专门规定罢了。

按照国家档案局的建议，第二十一条后面可再增设一条，规定本条例的解释权在何单位。主要考虑到《条例》涉及的事项比较单一、牵涉的面不算很广，且主要是政府部门内部事宜，遇事可以通过协商解决，故未对此作出规定。

——关于第二十二条

此条是在讲本条例的施行日期问题：“本条例自公布之日起施行。”

按，现行法律法规对施行日期的规定，一般有两种情况：一是自公布之日起施行，目前这种情况已极少见；二是留出一定的时间，以便为全面施行作好相应的准备，这是通行的情况。考虑到本条例在实施过程中牵涉的面不算很广，主要是政府的有关部门，而且以前工作就是这样做的，现在主要是进行了规范，基本上是按部就班、奉行旧章。此外，当时各地都在实施公务员登记，急切希望《条例》能够早日出台、实施，为便于各地、各单位有法可依，参照执行，所以规定“本条例自公布之日起施行”。

综上所述，《条例》的内涵十分丰富，从不同的角度可以有不同的理解，而且随着修志实践的发展，对其深刻内涵的认识理解还会逐步深化。当然，也必须意识到，《条例》出台时面临的形势是当时的形势，要解决的主要问题也是当时面临的问题，它不可能把这项工作、事业面临的所有问题都解决了。时移势易，尽管《条例》主体仍然适用，但在某些方面、某些方面的细节上，可以而且应该进行调整、完善。比如资料问题，《条例》对资料收集问题作了规定，但缺乏对各单位有约束力的资料留存、保护、整理的规定，致使现在修志常常因资料收集不全面，重要资料缺失而费时费力难以进行。

①《现代汉语词典》对“国情”的界定是：“一个国家的社会性质、政治、经济、文化等方面的基本情况和特点。也特指一个国家某一时期的基本情况和特点。”

②参见段柄仁：《可不可以编修村志——在〈爨底下村志〉首发式上的发言》，《主编的脚步》，方志出版社，2012年，第228～229页。

（作者单位：中国地方志指导小组办公室）